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张梓太:关于长江保护立法的几点思考

发布日期:2021-03-02 发表者:原创文章 浏览次数:284次

今天起正式实施的《中华人民共和国长江保护法》是我国第一部流域专门法律,对于贯彻落实习近平生态文明思想和党中央决策部署,加强长江流域生态环境保护和修复,促进长江经济带建设和发展,实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展,具有重大意义。

 

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作者:张梓太,复旦大学法学院教授、博士生导师,复旦大学环境资源与能源法研究中心主任,中国法学会环境资源法学研究会副会长,上海市法学会环境和资源保护法研究会会长。
 
原文来源于南京农业大学中国资政智库、新华社江苏频道,内容以刊物发表版本为准。为方便编辑,相关注释已省略。
 
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加,与原文作者无关。
 
制定一部统一的长江保护立法不是现在提出来的,学界在十多年前就已着手研究,实务界也有强烈的呼吁。
 

一、关于立法原则的思考

 

二十年前,我国出台了第一部流域立法《淮河水污染防治暂行条例》,这是一部行政法规,还没有专门的流域保护法律。中国的环境保护法大多是要素立法,比如《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《土壤污染防治法》等,主要针对某一污染要素或者某一环境介质来进行立法,针对流域的立法难度要大很多。

 

对长江现有立法进行梳理发现,在过去较长的时间内,长江保护不是没有法律,有关长江的各种各样的立法有一百多件。只是这些立法是局部的、条块的,缺少统一立法。《长江保护法》出台以后,还要和现有立法相应对接,清理和废除矛盾的法规工作需要加快推进。

 

关于长江保护立法的基本原则有三个:科学规划,生态优先,绿色发展。此次长江保护立法明确要求以发展规划为引领,空间规划为基础,专项规划、区域规划为支撑,意义重大。长江6300公里长,是世界第三大河。第一大河亚马逊河、和第二大河尼罗河都是国际河流,而长江是内河,为统一科学规划提供了重要条件,是巨大的优势。国际河流在保护过程中,涉及各个国家不同诉求,需要长时间博弈。长江不存在这一问题,但要防止不按科学规律决策。生态优先和绿色发展原则是一体两面。有人认为《长江保护法》就是保护,甚至存在偏见,说《长江保护法》仅仅是保护长江。实际并非如此,《长江保护法》是我国第一部既强调保护、又注重绿色发展的流域立法,强调在保护的前提下进行利用。立法里强调优化布局、优化产业等,都是从发展的角度提出,而不是纯粹讲保护。保护长江是前提,绿色发展是基础。如何处理好保护与利用的关系,科学规划就显得特别重要。

 

二、关于生态修复与生态补偿的思考

 

关于生态修复和生态补偿,也是这次立法中讨论很多的内容。草案曾有一种提法,自然修复与人工修复相结合。个人认为要强调以自然恢复为主,人工修复为辅。党的十九届五中全会决议中提出,生态修复要以自然恢复为主,立法应该体现这一精神。我们担心长江将来可能被过度修复、过度治理,甚至造成二次污染或破坏,这点要小心预防。

  

关于补偿问题,理论上环境问题主要由于外部性原因导致。但不管是正外部性还是负外部性,最终都无法成本内部化,所以要进行补偿。在实践中,已经有很多成功或失败的环境补偿案例。这次立法强调纵向补偿,明确规定国家设立专项基金用来补偿。另外省与省、市与市之间可以相互横向补偿。还鼓励通过市场化的方式,通过社会力量来共同推进生态补偿。这些都是非常好的思路,但是可能还不够。环境破坏后把补偿、赔偿、修复都期待于被告人、加害人远远不够。将来应通过建立社会基金,通过保险等社会分担方式来解决问题,这部法律已开始做这方面的努力。

 

三、关于弘扬长江保护文化的思考

 
要做好长江保护工作,要特别注重弘扬对长江友好的生态文化。我国几千年的农耕文明,蕴含着丰厚生态文化资源,在保护长江时必须充分加以利用。以儒释道构成的东方文明同西方文化最大的不同在于它实际是一种生命文化、生命模式。西方工业文明兴起的文化可称之为技术文化、技术模式。依靠技术模式,在工业文明时代有着不可阻挡的力量。但是到了后工业文明时代,特别到了今天强调生态文明建设的时代,东方的生命模式有着非常强大的活力。儒家的天人合一、道家的道法自然、佛家的众生平等,都强调对大自然的敬畏与关爱。以此为底色而形成的长江文化,包括滇藏文化、巴蜀文化、荆楚文化、吴越文化等,都需要去认真研究,并在长江大保护中发挥其独特作用。
 
转载自“长三角生态法治”微信公众平台
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