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2012年研究会论文集

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从英国“协同政府”和加拿大跨部门合作看我国的环境管理模式

发布日期:2017-02-08 发表者:原创文章 浏览次数:3430次

从英国“协同政府”和加拿大跨部门合作看我国的环境管理模式*

高慧璇 (山东科技大学文法学院)

摘要:由于环境问题的特殊性,环境管理具有综合性和跨部门性。为了更好的协调好各部门的利益,加强政府部门间的合作,实现资源优化配置,同时有效的预防环境损害和保护环境,我们可以透过英国协同政府和加拿大跨部门合作的理念和具体实践,反思我国环境管理模式现状及借鉴有利经验,探索出符合我国国情的环境保护的政府管理模式的新思路。

关键词:协同政府;跨部门合作;部门保护主义;环境管理模式

由于资源法和环境法内容的综合性与保护范围的广泛性决定了执法行为具有多部门性的特点,[①] 环境问题不可能由单一的行政部门胜任;同时,环境问题具有交叉性和复杂性的特点,也不可能由一部法律或政策就能解决。它既需要相关行政部门的跨部门合作,又要求环境立法与政策渗透到其他领域。然而,这必然会触及到相关部门的既得利益;导致各部门相互推诿,行政效率低下;引发法律、政策冲突等问题。只有实现环境行政一体化、环境政策统一化、防治制度综合化,才能有效的解决环境问题。因此,我们必须从理论和实践相结合的角度研究和探索这一问题,积极寻求环境政策的整合。本文将从碎片化环境管理模式改革的角度阐述我国环境政策的整合。

一、我国践行环境政策整合的必要性

就我国目前总体状况而言,有关环境管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章,甚至规范性文件中,由于不集中,各种立法之间难免出现重复、交叉和矛盾;[②]我国现行的环境行政管理体存在地区分割、部门分割、条块分割的问题,相关部门在进行有关的环境决策时,部门保护主义滋生,往往以实现自身利益的最大化为决策制定的出发点,导致部门之间在环境问题上不协作、推卸责任等问题。具体表现在:

(一)部门保护主义的存在,使环境管理整体协调困难重重

历史形成的按资源要素分工的部门管理模式强化了部门利益,弱化了统一监管。环境保护行政部门总管和其他相关部门分管相结合的管理体制在各自责任和义务不清的情况下是造成部门保护主义的主要原因。[③]“部门主义”是行政碎片化的一种表现形式,它具体表现为“在思想认识上,部门主义认识问题视野狭窄,局限于‘部门’角度;在决策措施上,部门主义局限于部门高度,不顾及部门决策的关联性;在权力问题上,部门主义坚持部门行政权力本位,漠视甚至无视公民权利;在利益处理上,将部门利益置于公共利益之上,并以利益为转轴处理部门间关系”。[④]部门保护主义将部门的行政权行使同国家行政总权割裂开来,从自己部门的狭隘利益出发,对其他行政部门行使职权采取不合作、不支持、不协助的消极对策,不同部门在环境保护上难以协调一致。例如某一企业排放污水污染环境,严重影响当地居民的生活用水健康。分管当地经济发展的部门为单纯追求经济发展,完成部门指标,视而不见,纵容企业的污染行为;环保部门由于权力小,只有建议权,没有决定权,无法制止政府有关部门的非法行为,导致环境管理上的职能缺失,造成环境污染无管理、无惩罚的现象。环境要素是一体的,不可能把它们截然分开,这就需要环境管理部门在环境管理过程中,更加体现一体化的要求,行政体制是一个组织严密的体系,是一个分工协作的大系统。各机构的总体目标、总体利益是一致的。必须依法建立行政协助关系。[⑤]

(二)环境立法存在交叉和矛盾,环境法律体系不健全

我国的环境立法在不同的法律文件之间,对机构设置重复,部门权限定义不清,职权的设定又往往出现交叉重叠,甚至出现不同的立法内容自相矛盾等弊端。具体表现在:(1)环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾。我国关于环境管理体制的立法中不同的法律文件之间存在着相当程度的机构设置重复,职权交叉重叠,主管部门与分管部门关系不明,甚至不同立法文件的内容相矛盾的问题。比如在环境监测方面,环保部门建立了从上到下的四级环境监测网,而其他部门,如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境监测网,而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。(2)作为环境管理主要法律依据单行立法对环境管理体制的规定过于简单,可操作性不强,特别是涉及到有关部门时更是如此。(3)统一监督管理部门与分管部门的关系不明晰。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定,但对统一监督管理的部门的职责确、分管部门的职责没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来,得不到有关部门的有效配合。而分管部门缺乏管理的积极性。[⑥]

由于特殊的国情,我国的环境问题本身就很严重:我国目前正处于经济高速发展的时期,从经济发展的过程来看,这个阶段正是生态环境问题最为严重的时期,因而我国在这一阶段的生态环境问题尤为严重;我国是一个人口、资源大国,由于人口基数大,增长速度快,造成环境资源压力日益加大。部门保护主义的存在以及环境立法的弊端,更是严重制约了我国的环境保护。因此,我们目前很有必要寻求环境政策的整合,积极改善我国日益加重的环境问题,实现环境行政的一体化、环境政策的统一化和防治制度的综合化。

二、英国“协同政府”以及加拿大跨部门合作的介绍 (一)英国“协同政府”的简介

“协同政府”(Joined-upGovernment)又称“整体政府”(WholeofGovernment)或“全面政府”(HolisticGovernment),是20世纪90年代中后期,英国等西方国家政府改革的新趋势,是一种新型的政府治理模式,与主张市场化模式的新公共管理改革有很大不同。

1、“协同政府”的含义

“协同政府”的核心目的是整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。新公共管理改革主张引入市场竞争机制,实施分权管理,以提高政府效率;但它忽视了不同部门之间的合作与协调,造成了碎片化的制度结构,[⑦]给公共管理带来了许多弊端。与新公共管理把政府定位在“掌舵”不同,“协同政府”的基本观点是:公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门,也不能靠设立新的“超级部门”,唯一可行的办法是围绕特定的政策目标,在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。英国新工党认为政府在组织之间的缝隙和接口处最有可能成功,它的作用就是粘合剂,把不同的组织力量(包括各种类型的组织、团体、个人、社区等)团结在一起,让它们共同发挥作用。这其实就是“协同政府”的核心思想。[⑧]

2、“协调政府”的主要内容

“协同政府”的具体实施包含三个层次,它们是社会与社会、政府与社会以及政府内部。本文将主要阐明英国政府内部协同的内容。其主要做法有以下几方面:

(1)决策统一:设立直属首相办公室或内阁办公室的综合性决策机构和特别委员会

布莱尔上台以后,成立了诸如“社会排斥小组”、“妇女中心”、“政策中心”、“绩效与创新小组”等若干综合性机构,新成立的机构中具有战略决策性质的占很大比例,它们的作用是建立起政府间的跨部门的联系与合作。这些综合性决策机构直属首相办公室或内阁办公室,综合处理跨部门的一些棘手问题或提供、研究跨部门合作的统一决策。例如,“社会排斥小组”的任务是综合处理诸如无家可归者及少女怀孕等需要多个政府部门合作才能有效解决的社会问题;“政策中心”、“绩效与创新小组”的目的是促进政府决策的统一,保证政府决策目标的实现;2001年新成立的两个机构“首相服务中心”和“公共服务改革办公室”也具有相似的职能。特别委员会与综合性机构相似,它们也是设在政府内阁的跨部门组织,职能类似于综合性机构。不过与综合性机构不同的是,这些委员会不是常设机构,它们往往是为了某一类特殊的政策问题而专门成立,目的是听取各方的意见和反映;并且其成员来自不同的背景,既有公共部门、私营部门、自愿者组织,又有工会和研究团体;委员会的主席有的由部长担任,有的由政府官员担任,有的则由民间人士担任。据统计,仅在布莱尔执政后的第一年里就成立了227个这样的特别委员会。[⑨]

(2)目标整合:签订公共服务协议,确定战略方向与组织目标

政府要提供高质量的公共服务,其前提是对各部门的职能和目标进行明确界定,政府决策必须具有统一性、战略性,。具体做法就是内阁、政府各部和执行机构三者之间签订公共服务协议,达成目标共识,确定统一的战略方向与组织目标,既作为提供服务的依据,又作为绩效评估与管理的标准。内阁(包括所属的各种综合性组织)作为高层决策者负责与各部签定协议,保证各部为完成自己确立的关键性目标而必须具备“正确的领导、正确的战略、正确的主体介入(therightengagementofdeliverystakeholders)和正确的服务管理”;“为各部提供所需的合作性支持;从各部的实践中发现可供借鉴的经验、可供吸取的教训和可以共同合作的领域。”[⑩]政府各部的职责是在内阁的决策和执行机构的执行之间进行有效的战略管理,保证执行机构的战略方向和组织目标与公共服务协议之间的吻合,负责为执行机构提供服务,满足公众需要。“如果各部没有清晰而一贯的战略目标,就没有真正意义上的、为顾客提供满意服务的合作”。[11]为此,政府制定《21世纪的执行机构》为各部进行有效的战略管理提供建议。以下是《21世纪的执行机构》的部分内容:

为了实现政府的既定目标,各部必须围绕合作性的服务和项目进行重组;

各部要对所有的执行机构进行一次彻底地、高水准地检查,了解它们现有的组织结构能否胜任承担的职责和服务目标;

寻找跨越决策和执行二者之间人为或内在隔离的方法,为顾客提供整合、统一的服务途径;

各部的上层领导必须对决策者和执行者一视同仁,要有能力促进部里的所有工作都围绕自己的战略方向和战略管理来进行;各部及其执行机构的目标必须与“公共服务协议”相一致,跨部门的目标也必须有具体的工作计划和安排;

各部及执行机构要尽可能地一起制定目标和工作计划;

有些服务的涉及面很广,可以在部里或跨部成立相关论坛。电子政务对信息共享至关重要。

执行机构负责提供具体的服务。除了要遵循上述的要求外,《21世纪的执行机构》还为此做出了更为具体的规定,例如,执行局的目标设置不能过多,在一段时期内要围绕部里的整体战略方向,把目标集中在最重要的内容上;要围绕目标的完成制定相应的工作进度安排和开支计划;要尽量吸收所有的利益相关者参与目标的制定;目标一旦不再适用就坚决放弃,不能为了所谓的连续性而继续保留等。其目的是确保执行机构的战略方向和组织目标与公共服务协议之间的密切联系。

(3)组织整合:框架文件、保证人(sponsor)与非执行董事

框架文件是针对主管部长、主管部门和执行主管的具体规定,主要规定它们各自的责任以及相互之间的合作关系、工作汇报制度和绩效评价方法等方面。执行机构的框架文件必须优先考虑跨部门的服务内容,同时要反映宏观决策目标和顾客的需要,这就要求执行机构与主管部门在组织层面上进行整合。组织整合的方式多种多样,例如,成立高层战略合作委员会,吸收执行机构的人员参加;不同的执行机构之间进行合作,共同完成服务要求等。这样就加强了部门合作和在组织上的整合。[12]

“保证人”也是组织整合的重要内容,主要是解决执行主管与部长之间的沟通问题,提出的依据是鉴于之前执行主管与部长间缺乏沟通渠道、沟通机会和必要的沟通能力。“保证人”作为部里的高级文官,他的担任需要具备下列条件:具有从事公共服务的经验和与部长接触的经历,;掌握跨部门合作的目标及其实施所需要的知识,能够对执行机构的管理提供建设性的意见。这些条件的具备,使得“保证人”在主管部门与执行机构之间的合作方面能够起到桥梁作用。

非执行董事也叫独立委员,它一直存在于各种管理委员会中,负责从专家或服务对象的角度提出建议,对服务方法的改进具有关键作用。由于过去对其责任界定不清,导致作用其发挥不充分,未能起到应有的效果。因此,新的改革要求各委员会赋予非执行董事明确的责任和义务,并使其更多地关注战略问题。

(4)文化整合:跨越经验与心理鸿沟

“协同政府”需要有组织文化作为支撑,主要是打破过去人们认为决策“高于”服务的心理界限,树立服务与决策同等重要的意识。实践中可以让决策者和服务者一起工作,如让决策者参与服务,让服务者参与决策,项目组的成员由双方共同组成等。总之就是要跨越经验与心理鸿沟,树立全新的理念,在意识上达成一致,才能更好的指导实践工作。

(二)加拿大跨部门合作简介

1、跨部门合作的含义

加拿大著名的环境管理专家汤普森(DerekThompson)、麦克艾格(JamesMe—Cuaig)和威尔克斯(BrianWilkes)认为,跨部门合作是带来更好决策和结果、带来方法创新以达到整个社会可持续发展的基本工具。它是一个机制,可以通过比如签署备忘录或协议这样的方式正式地实现,也可以通过非正式的方式,如有意各方召开年会考量成果、对下一步提出建议。它在具体问题上动用整个部门的资源以共同达到具体的目标,当然,这并不替代每个部门在各自负责的项目上的责任。[13]也就是说,跨部门合作是指依据合作的特定政策目标,整合相互独立的各种组织来实现所追求的共同的目标,同时考虑各部门利益和不取消部门边界的跨部门合作。同时,由于每个部门都具有各自的资源和能力优势,跨部门合作也是一个资源整合的过程,可以使有限的资源发挥最大的社会效益。也就是说,各部门之间是一种合作伙伴关系,而不是竞争关系。在加拿大,跨部门合作中的“部门”并非专指政府内部的具体职能部门,从环境治理的角度,这里的部门不仅包括政府这个“第一部门”。还包括企业这个“第二部门”,以及非政府组织(又称非营利组织)这个“第三部门”。[14]从政府的角度来看,加拿大的跨部门合作,既包括各政府部门之间的横向合作,也包括各级政府部门之间的纵向合作。

2、跨部门合作的内容

(1)环境治理中的理事会协调机制。加拿大跨部门环境治理中,普遍采用理事会协调机制。其中以加拿大环境部长理事会(简称CCME)最为典型。CCME的主要职能有四个方面:作为对话机构,对重大环境事件进行磋商;作为决策机构,采用政治协议的方式通过相应环境政策;作为论坛平台,分享环境领域的信息和研究进展;作为协会组织,制定环境领域的原则、规章和标准等。2001年加拿大建立了一个横跨政府多个部门的更大范围的协调机构——加拿大资源部长理事会。该理事会包括环境部长理事会、濒临物种保护理事会、林业部长理事会及渔业和水产业部长理事会的所有部长成员。[15]在加拿大,类似于环境部长理事会和资源部长理事会的独立协调机构有很多.如西部平原省份水资源理事会是一个在阿尔伯塔省、萨斯喀彻温省及马尼托巴省与联邦政府之间以进行水资源分配和质量管理为目标的跨部门合作组织等。这些协调机构的成员享有很大的自主权,以协商一致的方式达成共识,在协商一致的基础上采取行动;机构设有比较规范的常设执行机构和规章制度,如举行常规的会议,签订备忘录;机构一般会设立秘书处,促成、监督及报告制订和实施组织的行动;机构有成本预算和相关的固定投入,所有的参与者至少承担部分成本,强势部门和参与者会承担更大的(按比例)负担和较多的直接成本。[16]

(2)跨部门合作的基础:决策共识与利益协调。加拿大跨部门合作充分尊重参与者各方的立场和利益,在平等协商一致的基础上达成决策共识;当出现分歧时,允许个别成员退出,或者暂时将议题搁置,在更广、更深的范围内继续探讨;在协调决策过程中向公众公开相关信息,在各自职责范围内为利益相关者提供充分的政策参与渠道,并有义务应对公众质询。这样,各部门拥有了共同的利益和共识,避免了部门保护主义的出现。

(3)非政府组织积极参与跨部门合作。加拿大环境事务的跨部门合作,不仅注重政府间、政府内部机构间的合作,而且允许各类非政府组织参与其中。例如,政府不仅通过政策参与、税收惠免、无偿资助、合同服务等方式来培育非政府环保机构,还注重对非政府机构的资源进行协调和整合。目前,主要的环境非政府组织网络包括加拿大环境网、气候变化行动网、加拿大大自然网。

(4)跨部门合作以环境协议为依托。加拿大在跨部门合作的环境事务中,无论是政府间,还是政府与非政府组织间,都需要签订环境合作协议以明确相关主体的权利和义务,约束相关主体的行为。这些环境协议,具有法律效力,是政府部门和成员行动的依据,必须严格依其贯彻执行。

三、英国“协同政府”模式、加拿大跨部门合作对我国环境管理模式改革的启示

尽管英国和加拿大的政治制度、经济发展水平和阶段与我国有很大不同,但在环境管理方面,世界各国有很多相同之处。如何选择适合中国行政体系的碎片化管理改革途径,关键看该整合模式是否适应中国当前的政府行政体系以及是否有效解决碎片化管理问题。英国和加拿大的做法值得我们学习和借鉴,但我们要结合自身国情,制定出适合自己的一套改革方案。

我国现行的环境行政管理体存在地区分割、部门分割、条块分割的问题,尚未建立系统的环境协作治理的机制。现行环境管理是按行政区域来划分环境保护范围,使得跨行政区域环境污染的防治合作困难重重,边界地区成为环境污染和纠纷的重灾区。我国环境管理职能在相关部门之间的配置上过于分散,部门间权责不清。政府环保部门与其他部门之间并没有真正实现“统一监督管理与各部门分工负责相结合”,部门协调缺乏制度保障,环境部门的统一监督管理职权难以实现。因此,我国环境管理必须破除各自为政的分散局面,吸取英国“协同政府”和加拿大政府跨部门合作的有益经验,尽快建立和完善跨行政区或跨部门合作治理的机制。

环境治理的合作机制是涉及环境决策、执法、监管、保障诸环节的整体性制度安排,具体构建包括建立环境管理决策的协作机制、环境管理执法的协作机制、环境协作治理的组织系统、环境协作治理的信息系统在内的协调合作运行框架。其中环境治理协调合作的最前端在政府决策环节。

(一)组织协同

模仿加拿大理事会协调机制,建立由国务院主持的跨部门协调机制。主要负责协调解决下列问题:协调重大的国家环境安全责任、活跃的国际环境事务、复杂的能源环境与经济发展综合决策;经济发展主管部门的眼前和短期目标与国家环境保护的长期目标存在的矛盾冲突;超出环境保护行政主管机构职能范围的环境保护政策最终制定和执行等。

其次,根据环境保护内容和范围设立不同级别的协调机构。一是省与省、市与市之间通过联席会议制度等形式,建立联动协同机制,定期对地区间的环境保护、资源利用等工作进行协调;二是由省级政府牵头,成立部门之上的协调机构,协调部门间、行业间、企业与社会间和环境保护、能源利用相关的利益关系;解决短期利益与长期目标之间、不同法律政策之间关于能源环境与经济发展的关系问题;三是在省以下政府设立协调机构,建立联席会议等定期协商机制和日常工作机制。

(二)信息协同

各级政府有必要建立环境信息共享平台,尽快实现相关数据信息的互通与共享;为此,需要相关政府职能部门拨出专项预算,加大投入。

(三)规则协同

具体说来,规则协同包括法律协同、政策协同和标准协同等相关内容。要学习加拿大充分尊重参与者各方的立场和利益,在平等协商一致的基础上达成决策共识;引入非政府组织——第三方立法和决策,确保立法、决策和标准制定超越部门利益而具有更强的中立性。“要明确环境法律(政策)与其他基础部门法律(政策)共同构成一个完整有序的法律(政策)体系,它们之间相互制约与合作,在促进各自利益和目标的同时,相互协调、妥协和平衡,以共同实现法律(政策)调节私人利益、国家利益和社会利益相互关系的目标,环境法律(政策)只有在与其他部门法律(政策)良性互动、相互妥协中,才能更好地促进可持续发展。”[17]

(四)行动协同即管理执法协调

无论是在日常的环境管理,还是面临环境突发事件,都应做到多部门同时行动,相互配合。无论是行政机关还是司法机关,无论是环境保护行政主管部门还是环境保护行政相关部门,都必须严格按照法律的规定,切实履行其环境保护职责,严格环境执法不容许有的部门忽视或放弃自己的环境执法的职责,使各部门环境执法的协调和配合受到影响。例如,对一些环境突发事件,需要多部门同时行动,及时果断处理。

Abstract: Because of the particularity of the environmental problems, environmental management has the comprehensive and cross functional.  In order to better coordinate departments of interests, strengthening the cooperation between government, realize resource allocation optimization, and effective prevention environmental damage and protect the environment, we can through the British 'Joined-up Government' and Canada cross department cooperation of the idea and the cooperation, reflect on our country environment management present situation and favorable experience for reference, and find out the government management mode new ideas of environmental protection which suitable to Chinas national conditions.

作者简介:高慧璇,山东临沂人,山东科技大学文法学院研究生,


* 本论文是在孙法柏老师的指导下独立完成。

[①] 黄明生:《环境执法的多部门性与环境保护的综合整治》,载《荆门职业技术学院学报》,2000(9),26—29页。

[②] 戴燕艳、余甫功:《我国环境可持续发展管理跨部门协调存在的问题及对策》,参见http://www.docin.com/ p-16267144.html.

[③] 戴燕艳、余甫功:《我国环境可持续发展管理跨部门协调存在的问题及对策》,参见http://www.docin.com/ p-16267144.html.

[④] 蔡禾,李文波. 新时期广州市 “行政一体化” 社会结构的分化[J]. 中山大学学报(社会科学版), 1997,(1):16-22.

[⑤] 武从斌:“减少部门条块分割,形成协助制度”,《行政与法》,2003、4

[⑥] 王灿发:“论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径”,《法政论坛》,2003.8;

[⑦] Sylvia Horton and David Farnham. Public Administration in Britain. Great Britain: Macmillan Press LTD, 1999, p251.

[⑧] 解亚红:《“协同政府”:新公共管理改革的新阶段》,载《中国行政管理》,2004(5),58—61页。

[⑨] Execut ive agencies in the 21st century . p32.

[⑩] 参见吉登斯“ 继续求新——对英国工党的现状、 问题与未来的分析”,《国际论坛》2002 年7月,第 78 页。

[11] David Richards & Martin J. Smith. Gover nance and Public Policy in the U K. p240.

[12]解亚红:《“协同政府”:新公共管理改革的新阶段》,载《中国行政管理》,2004(5),58—61页。

[13] 汤普森,麦克艾格,威尔克斯.跨部门合作原则及特点【C】.四川省委党校环境治理跨部门合作研讨会论文,2007.

[14] 加拿大环境可持续发展跨部门合作的经验与启示【C】.中央党校赴加专题考察报告,2006.

[15] 加拿大环境可持续发展跨部门合作的经验与启示【C】.中央党校赴加专题考察报告,2006.

[16] 汤普森,麦克艾格,威尔克斯.跨部门合作原则及特点【C】.四川省委党校环境治理跨部门合作研讨会论文,2007.

[17] 秘明杰、李梅:《环境保护部门法之间的协调运作》,载《法制与经济》,2006(8),24—25页。)


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