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2015年研究会论文集

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新常态下环境影响评价制度改革研究

发布日期:2017-07-19 发表者:原创文章 浏览次数:4300次
 

窦溪萌*  (福州大学法学院,福建福州350108

摘要:基于某些自然环境要素的不可再生性,环境形势的发展正表现出一种趋势性、不可逆转性的状态。在经济发展的增速换挡、结构优化实现新常态的同时,资源环境要素的投入、能源结构、产业结构也应随之而改变,这就要求我们在制度的完善上有不同以往的质的变化。环境影响评价制度设立的目的是从源头上控制污染结果的发生,我国该项制度的相关规定却尚显不足,本文从提高评价的公众参与度、扩大评价对象范围、明确评价审批体制、完善评价责任制度四个方面阐述环境影响评价制度的完善。

关键词:新常态  环境影响评价  完善

一、经济新常态与环境新常态相结合

2015年全国环境保护工作会议就深刻理解主动适应生态文明建设和环境保护的新常态作出了全面阐释。新常态是有异于旧质,我们大可以理解成改革创新,常态指的是一种稳定发展的状态。总的来说,是既要有不同以往的发展方式又要保持相对稳定的发展态势。新常态代表的是一种趋势性、不可逆转的发展状态。我国不仅在经济发展方面进入一个前所未有的阶段,环境形势也步入了一个新的层次,具有了不同以往的阶段性特征和趋势性变化:环境承载能力已经达到或接近上限。我们必须找到新的发展方式来遏制这种严重的演变,相应的制度也应随着时代的变迁而不断改良。古人云:天下熙熙皆为利来,天下攘攘皆为利往。利益是经济发展所追求的永恒目标,如果说通过转变经济增长速度、优化经济结构转变驱动方式来使中国经济达到新常态,那么我们也可以从中有选择的取舍并运用到环境优化的工作中去,既实现环境利益的最大化的同时又达到环境保护进入新常态的目的。

套用经济新常态发展模式,环境新常态下就要求资源要素的投入要呈现一种下降的趋势,能源使用率、产业模式、消费机构都应有所优化升级。[1]与此同时,我们对应的体制、制度也要与发展的步伐相适应。根据201511起实行的《中华人民共和国环境保护法》第二条的规定环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。从环境所包含的对象来看,环境问题可以分为两类。除了第一类环境问题如火山喷发、地震、海啸之外,第二类环境问题诸如大气污染、水污染、土壤污染等已经成为现实生活中一个不小的祸源。PM2.5(细颗粒物)已经从一个陌生的专业术语转变成人尽皆知的衡量空气质量优劣的参考指数。也不知从何时起,全国不同地区、不同城市受沙尘暴、雾霾的影响不断加大,空气不同程度的污染已然成为司空见惯的气象常态。而吸入灰霾过多导致各类呼吸道疾病的例子也比比皆是。人们不禁要问:我们的青山绿水何在?我们的新鲜空气去哪了?进入21世纪以来,工业化生产与城镇化发展提高了物质生活水平的同时,也对人类的生存环境造成了不可磨灭的影响。而我国113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72%,不少地区的水源地呈缩减趋势,有的城市没有备用水源,有3亿多农村人口的饮用水存在安全问题[1]面对如此严重的缺水状况,我国江河湖海的污染程度不仅没有减轻,反而是逐年加重。以上例子足以详见:我国环境污染已经到了不可遏制的地步,环境问题已威胁到了人类的的生存空间而且环境承载力也已接近极限。

面对如此严峻的形势,我们唯有采取及时有效的对策才能将功补过。经济新常态要达到稳中求进的目的就必须要求生产力与生产关系相适应。同理,如果将保护生态环境看做是保护生产力,那么改善生态环境就能起到发展生产力的作用,二者相辅相成才能到达生态环境的可持续发展。环境保护部部长周生贤在2015年全国环境保护工作会议中指出,认识和引领新常态是当前和今后一个时期我国经济发展的新趋向,这促使我们深刻认识到生态文明建设和环境保护的新常态将是今后环保工作的大逻辑。他强调应该紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快生态文明法律制度,要坚持用改革的办法解决突出的问题,建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,完善政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的环境保护新机制,为推进生态文明建设提供可靠的保障。[2]他的发言给我们的启示是:要想良好的进行生态文明建设,实现环境的全面、和谐、可持续发展我们必须有良好的解决问题的机制来配合,而良好的机制恰恰需要完善的制度来支撑,二者相辅相成方能发挥作用。环境影响评价制度便是众多支撑中的一员,作为在建设项目中最早实行该制度的发展中国家,经过历史的考验我们不得不辩证的去看待一项制度的功能。

二、环境影响评价制度

环境影响评价一词的首次面世是于1964年由加拿大召开的国际环境质量评价会议上提出的。此后,逐渐建立了环境影响评价制度并被各国所重视。1969年美国在制定的《国家环境政策法》中规定了环境影响评价(EIA)制度。日本于1972年批准的公共工程环境保护法中首次引入环境影响评价思想,法国在1976年通过的《自然保护法》中也对环境影响评价制度进行了规定,德国于1990年专门制定了《环境影响评价法》。[3]我国是全球发展中国家中最早实施建设项目环境影响评价制度的国家之一。我国于1979年颁布的《环境保护法(试行)》中正式确立环境影响评价制度。在2002年颁布的《环境影响评价法》中对《环境保护法》关于建设项目的环境影响评价制度作了进一步补充。这里的影响,针对的是环境质量而言,也就是说该制度是评价主体对环境质量的优劣做出的一种客观判断。从词源上讲评价指的是按照一定标准将被评价对象的本质属性表现出来并转换成一种主观价值尺度。对环境质量的评价可分为三个阶段:环境质量回顾评价、环境质量现状评价、环境质量影响评价。不难看出,在这三个阶段中唯有环境影响评价能够从源头上防止污染的发生,充分地起到未雨绸缪、防患于未然的作用。根据2002年公布的《中华人民共和国环境影响评价法》的规定环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。从环境影响评价的定义可以看出,环境影响评价的范围是对规划和建设项目的评价。其中,规划的评价可以分为综合规划的评价和专项规划的评价。按照法律规定并不是所有的综合规划都需要进行环境影响评价,因此综合规划的范围相对而言没有专项规划的规定要具体。专项规划的评价是相对于综合而言,其规划的范围不是那么宽泛。《环境影响评价法》第八条规定了十种专项规划的领域,包括工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发。而对建设项目的评价的要求相对而言不是那么宽宥,根据相关法律规定凡是对环境有影响的建设项目都必须进行环境影响评价,涉及的领域也是相当广泛包括工业、交通、水利、农林、商业卫生、文教、科研、旅游、市政等一切对环境有影响的建设项目、技术改造项目、区域开发建设项目、引进的建设项目。

从《中华人民共和国环境影响评价法》第二条还可以看出环境影响评价的内容包括两个部分:一是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估;二是提出预防或者减轻不良影响的对策和措施。根据前者的要求,评价的形式可分为三种:一是可能造成重大环境影响的;二是可能造成轻度环境影响的;三是可能对环境影响很小的。对以上三种不同情形,环境影响评价的要求以及审批权限也不尽相同。可能造成重大影响的,应当出具环境影响报告书并对环境影响作出全面评价;可能造成轻度影响的,应当出具环境影响报告表,对环境影响进行分析或专项评价;对环境影响很小的应出具环境影响登记表。审批权限上,按照项目的类型分为三种,小型项目由各地区规定的审判权限进行评价;大中型项目则由所在地的省级环保部门进行审批;特大型项目则由国务院进行审批。

环境影响评价制度存在的目的是显而易见的,即为了防止建设项目带来的污染环境的风险,而对风险进行评估从而做出防范举措达到既实现经济利益又保护了环境的双重目的。但从我国污染状况来看,离双重目的的实现还有很远一段距离。由于过去我国能源与资源的仓储量相对而言比较丰富,而且我国以往走的是一条先污染后治理的道路,出于种种原因而显现出来的外观往往是经济利益是大家最迫切的需求。于是,在工业化、城镇化发展的今天我们的青山绿水正在慢慢褪色取而代之的却是一个个冒着浓烟的烟囱,留着刺鼻味道的河流以及满目疮痍的土地,我们的环境承载能力已经达到或接近上限。经济的飞速发展不能忽视给环境带来的负面影响,尤其在经济新常态下我们如何为推进生态文明建设提供可靠的保障。由此可见,制度的完善在很大程度上可以弥补治理中的不足。但我国的环境影响评价制度在一些方面仍需补充。

三、环境影响评价制度的改革

支撑环境影响评价制度的指导思想是:全面、协调、可持续的科学发展观,现如今我们应该在此基础上结合生态文明建设和环境保护为一体实现经济环保共进步的新常态。因此我们应从如下几个方面对环境影响评价制度进行改革。

首先,提高环境影响评价的公众参与度。我国公民对环境影响评价的参与度普遍偏低。虽在《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》中对建设项目的环境影响评价中作出了一些规定[2],相对于环境影响评价制度建立之初我国公民基本没有机会参与环境影响评价的状况有所改善,但从制度设立的目的来看以上两法的规定也只停留在表面而未触及内里。而后在2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》中虽明确规定国家鼓励有关单位、专家和公众以适合方式参与环境影响评价,但从此条款模糊性描述可见在公众参与的方式以及内容方面仍需进行补充。加强公众参与不仅可以最大范围的实现环境影响评价制度的民主性,更有利于环境影响评价的公正性。此外,我们还应建立有效的激励机制鼓励、刺激广大公民积极的参与到环境影响评价中去,完全符合环境新常态中实现惠民的民生福祉的要求。通过多元化的参与方式与以及公开的参与形式,提高公民的法律地位的同时也是对环境影响评价制度实行的监督。[3]

第二,扩大环境影响评价对象的范围。《中华人民共和国环境影响评价法》对环境影响评价的对象的范围限定过于狭窄,虽然将规划和建设项目囊括在了评价的范围当中,但并未将立法、政策规定在内。事实上国家一个重大决策的作出所产生的影响往往要高于一个规划的影响。国家做出的重大决策往往涉及到生态环境、自然资源等环境要素,而由决策失误导致生态破坏的情况也不是没出现过,尤其是现阶段要实现经济与环境协调发展的目的,如果一项经济政策的出台只能满足经济利益却损害环境利益时,就需要环境影响评价制度来检测这项决策的正确性。同理,立法对于一个法治国家的重要性不言而喻,如果立法活动从源头上就出现了错误,其功能与效力必将受到质疑又怎能让公众对其有所期待?因此,应该将国家的重大决策以及立法纳入到环境影响评价的对象中去,以解环境影响评价范围过于局限的困境。

第三,完善环境影响评价的审查审批体制。现行的《环境影响评价法》只是确立了审查审批制度,但并没对具体实行程序进行规定,这就使在具体实践操作中难免会出现偏差。根据《环境影响评价法》的规定,建设项目的审批机关是环境保护行政主管部门,而专项规划草案却由社区的市级以上的政府审批。这就导致环保行政部门对规划环境影响报告书只有审查权而无审批权[4]这无外乎是对环境保护行政部门权力的一种削弱,不能充分体现环境影响评价制度的公正性。此外,环境影响评价是一项要求专业性、技术性、而且具有一定的方法以及程序等众多因素为一体的活动。但无论是环保行政部门、还是政府审批机关未免要缺乏专业和技术的支持。因此,我认为可以引进第三方解决机制,由具有资质的机构对建设项目、规划甚至是立法及政策中涉及环境影响的专业性、技术性问题进行评估,从而做出权威的评价。

第四,完善环境影响评价的责任制度。《环境影响评价法》关于责任的规定只有7条,基本都属于概括性规定。例如,在处理未采纳公众意见的情形时,仅以做出说明进行描述。假设,由于评价部门没有采纳公众意见或者忽视公众提议而发生重大污染的后果。此时,仅仅做出说明根本起不到惩罚的作用,也有减轻责任的嫌疑。而且对建设项目的环境影响评价的监督也只是由环境保护行政主管部门进行行政监督。可见,现行环评法的责任规定明显罪责不相称。因此,应该完善环境影响评价的责任制度尤其是环评部门违规审批时,必须要增设相应的处罚办法方能弥补责任制度的不足。

四、结语

新常态下,环境法规、制度、政策机遇与挑战并存。我不但要坚持不懈地继续走以往的可持续发展的道路并在此基础上确保发展的速度要稳定,还要在前进的道路上不断的探索、创新。现如今我国将经济社会发展的增长速度由高速转为中高速,就是考虑到环境承载力适应不了过快的发展带来的消极影响。当经济结构由中低端迈向中高端,发展动力由要素驱动、投资驱动转向创新驱动的时候,环境保护的运作也应该朝着最低的资源投入最高的经济产出的目标发展,努力做到经济发展与环境保护相结合。经济新常态必然带动与之相关的要素同样进入新常态,试想如果只对影响社会发展的一个方面进行改革而将其他要素割离开来,这样片面的发展,反而不会推动社会的进步。所以,在追求利益的同时与之相配套的制度也应跟上步伐方能起到全局发展的目的。既然要对一项制度进行完善是因为该项制度在实施中存在的不足而进行的修补,我们已经摒弃了先污染后治理的错误选择,环境影响评价制度的实施就是进步的一种表现。当然,我们不会仅满足于这点进步,面对时代的更替、经济的发展、人民物质文化需求的丰富,一些制度由于受制定当时各种条件的限制已经不能满足现时需求时,就需要我们对其进行改进使之丰富从而更加方便为我们所用。面对如今大气、土壤、水体等的严重污染形势,考虑到环境影响评价制度实施的作用与目的,结合经济新常态与环境保护相结合的趋势,我们大可以加大环境影响评价的公众参与度,实现环境影响评价的民主性与公正性的同时,又能充分调动全民参与环保的积极性,树立民众的环保意识。在扩大了参与环境影响评价的参与主体之后,还应打破环境影响评价对象局限性的僵局。将立法、重大决策同时列入评价对象的范围之内,使环境影响评价适用的范围更广阔,起到在源头上防止环境污染的发生的作用。在环境影响评价的审批及严格责任方面,更应完善政府以及环保行政部门的审、批的责任分配并建立相应的追责制度,形成各司其职、失职追责的完整责任链条。仅凭改革环境影响评价制度一项制度,不足填补我国环境问题的巨大缺口,要实现碧水蓝天常在,还需各方的共同努力。

Research on the Environmental Impact Assessment system
reform under the new normal

Dou Ximeng Sichuan Provincial Academy of Social Sciences

Abstract: based on the development of certain elements of on-renewable nature environment, environmental situation is showing a tend , irreversibility state. A shift in the growth of economic development ,structural optimization to achieve new normal, while elements of the investment resources and environment ,energy structure and industrial structure should change accordingly ,which requires that we have not in the past, the quality of the sound system change. The purpose of environmental impact assessment system is designed to control pollution results from the source of the occurrence, the relevant provision of this system but still significantly less, the paper improve the evaluation of public participation, and expand the scope of the evaluation object, a clear assessment approval system, improve the evaluation four aspects to improve the responsibility system of environment impact assessment system.

Key Words: The new normal; Environmental Impact Assessment; Improve the system

参考文献

[1] 李庆瑞.新常态下环境法规政策的思考与展望[J].环境保护,2015年第Z1.

[2] 李艳芳.论我国环境影响评价制度及其完善[J].法学家.2000年第5.

[3] 汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究-兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行.[J]法学评论.2004年第二期.



*作者简介:窦溪萌,女,19888月生,四川省社会科学院法学所法律硕士(法学)研究生,研究方向:刑法与环境资源保护法。

[1]吕忠梅:《<水污染防治法>修改之我见》,载《法学》2007年第11期。

[2]参见中华人民共和国环境保护部:《全国环境保护工作会议在京召开》,资料来源:www.cenews.com.cnlm/h/sylm/201501/t20150116-786568.htm,最后访问时间:201559日。

[3]参见吕忠梅:《环境法学》,法律出版社2013年版,256页。

[4]蔡守秋:《论健全环境影响评价法律制度的几个问题》,载《环境污染与防治》2009年第12期。

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