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王旭光:自然保护地的司法保障——在中国法学会环境资源法学研究会2019年年会上的发言

发布日期:2020-01-13 发表者:原创文章 浏览次数:1638次

编者按

2019年10月26日,最高人民法院环境资源审判庭庭长王旭光在中国法学会环境资源法学研究会2019年年会上发言。转自“中国法学会环境资源法学研究会”。特此推送讲稿全文,以飨读者。

尊敬的各位专家、学者:

大家上午好!

非常高兴来到天蓝海碧、风光旖旎的美丽海南参加本次年会。今年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。时隔两个月,习近平总书记在致信祝贺第一届国家公园论坛开幕时再次强调,中国实行国家公园体制,是推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措。本次年会紧紧围绕党中央的决策部署,聚焦自然保护地法律问题研究,体现时代性和前瞻性,不管是对理论研究还是对司法实践都具有十分重要的意义。下面,我按照会议的安排,以《自然保护地与司法保障》为题,和各位专家学者分享、交流一下人民法院在自然保护地司法保障方面的主要工作情况。

 

一、充分发挥审判职能作用

 

最高人民法院通过发布司法解释、指导性文件和典型案例,指导各级人民法院主动适应自然保护地司法保障的特点和需求,更新环境司法理念,依法妥善审理涉自然保护地的各类诉讼案件,有效发挥环境资源审判职能作用。

一是结合主体功能区和生态红线制度分类施策。这既是一项司法政策,也是在个案审判中进行利益衡量的思路与方法。在环境资源案件的审理执行过程中,依据主体功能区规划和生态红线划分,充分考虑各类功能区的不同定位,确定不同的处理思路。对于优化开发区域尤其是重点开发区域发生的环境资源纠纷,在加强对生态环境和受害人合法权益保护的前提下,更多地考虑利用环境容量发展经济的需要;合理运用容忍限度理论,对于停产停业等行为保全申请以及不作为请求权,在综合考量行为是否合规、被侵害的法益性质以及公共利益等诸多因素的基础上审慎做出认定;同时还要遵循比例原则,所采取的行为保全等措施不能超过必要的限度。对于限制开发和禁止开发区域,特别是对于重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内开发利用自然资源引发的相关案件,要把资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线等作为裁判的重要因素综合考量,实行最严格的生态环境和自然资源保护措施。

二是观照特殊区域的生态环境保护需要。在国家公园、自然保护区、生态环境敏感区和脆弱区发生的环境资源案件,需要充分关注生态环境保护的需要,并以此协调处理环境保护与资源开发、经济发展之间的矛盾。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定:“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源,违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的,人民法院应依法认定合同无效。”在最高人民法院发布的典型案例“新疆临钢资源投资股份有限公司与四川金核矿业有限公司特殊区域合作勘查合同纠纷案”中,案涉探矿权位于新疆塔什库尔干野生动物自然保护区范围内,该自然保护区设立在先,金核公司的探矿权取得在后,基于《合作勘查开发协议》约定,双方当事人均知道或者应当知道在自然保护区内不允许进行矿产资源的勘探和开发。法院经审理认为,该协议违反了自然保护区条例的禁止性规定,如果认定协议有效并继续履行,将对自然环境和生态造成严重破坏,损害环境公共利益,故应当依照合同法第五十二条第四项的规定确认协议无效。

三是遵循宽严相济的刑事政策。针对盗伐林木罪、非法采矿罪及非法捕猎、杀害珍贵、濒危野生动物罪等涉自然资源犯罪,将自然资源的生态价值损失纳入定罪量刑考量因素,依法从严惩处各类环境资源刑事犯罪行为。注意发挥财产刑的惩罚与补偿作用,提高违法犯罪成本,警示各类行为主体,增强对自然资源有序开发和合理利用的意识,引导社会公众自觉保护野生动植物,提升生物多样性保护水平。充分发挥恢复性司法的生态补救功能,积极探索将劳务代偿、补种复绿、增殖放流等修复性责任承担方式纳入刑事责任考量范围,把被告人从事生态修复或者环境公益劳动的情况及其效果作为对其从轻减轻处罚、适用缓刑、免于刑事处罚的情节加以考虑。

四是发挥行政诉讼的监督功能。监督、支持行政机关依法履行其在自然保护地区域的自然资源、生态环境监督管理职责。最高人民法院发布、由安徽法院审理的“美丽水电站诉岳西县环保局环境保护行政决定”典型案例,就是在自然保护区内开发利用自然资源引发的行政案件。美丽水电站于2005年在鹞落坪自然保护区核心区内开工建设。在经环保督查后,岳西县环保局认定美丽水电站是在国家级自然保护区设立后建设,遂责令其立即停止生产并限期自行拆除。美丽水电站不服诉至法院。法院经审理认为,鹞落坪自然保护区设立在先,美丽水电站建立时虽然取得了相关部门的批复,但该水电站机房建设在自然保护区的缓冲区,蓄水坝建设在保护区核心区,其建设行为违反自然保护区条例的规定,依法应予关闭、拆除,遂判决驳回其诉讼请求。

此外,人民法院还依法妥善审理因退耕退牧、还林还草还湿以及建设国家公园、自然保护区,推行统一环境准入和退出机制引发的相关案件,科学界定生态保护者与受益者权利义务,形成受益者付费、保护者得到合理补偿的工作机制,保障在重点区域实现扩大环境容量和生态空间的重要目标。

五是依法保护环境公共利益。推进社会组织和检察机关提起的环境民事、行政公益诉讼案件审判工作,探索开展生态环境损害赔偿诉讼,充分发挥环境权益救济、公共权力制约、矛盾纠纷终结和公共政策形成功能,不断完善审判程序规则。以海南法院审理的由中国生物多样性保护与绿色发展基金会等社会组织针对被告在红树林保护区修建木栈道提起的公益诉讼案为例,法院充分关注红树林生态的系统性和完整性,注重司法能动协调,促成当地人民政府在案件审理过程中依法拆除位于东寨港红树林自然保护区内的2.6公里木栈道,被告同时承诺彻底清除妨碍红树林生长的一切建筑物并投入200万元用于红树林保护及相关公益活动。在实现该案诉讼目的的前提下,法院依法裁定准许原告撤回起诉。

生态环境保护要坚持预防优先。为此,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼适用法律若干问题的解释》明确将针对具有损害社会公共利益重大风险的行为提起的环境民事公益诉讼纳入受案范围。四川、云南法院先后依法受理具有预防性的涉及珍贵濒危植物保护的“五小叶槭”案、涉及栖息地生物多样性保护的“绿孔雀”案,这两起环境民事公益诉讼案件正在审理中。此外,法院注重发挥公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼保护环境公共利益的作用,明确将生态修复责任作为被告应承担的核心责任,努力将生态环境恢复到损害发生之前的状态;无法修复的,可以采用替代性修复方式。同时,通过行政公益诉讼强化行政许可机关的后续监管责任,当被许可人不正确履行法律规定的环境保护义务时,许可机关除采取行政处罚外,还应当采取有效措施以避免生态环境损害的发生或者扩大,同时督促修复被污染、破坏的生态环境。

二、健全完善审判工作机制

最高人民法院于2014年7月设立环境资源审判庭,负责审理重大环境资源案件和全国法院环境资源审判指导工作,推动各级法院构建专业化的环境资源审判体系。截至2019年6月,全国共有环境资源审判机构1201个,其中环境资源审判庭352个,合议庭779个,巡回法庭70个。高级人民法院中,有24家设立了环境资源审判庭,未设立的也指定专门的合议庭负责业务指导。

一是以流域、自然保护区等生态功能区为单位实行跨行政区划集中管辖。青海为保护长江源头三江源国家公园设立三江源生态法庭,海南设立鹦哥岭、霸王岭、尖峰岭三大国家级自然保护区环境资源巡回法庭,实行跨区划集中管辖。甘肃调整林区法院的设置和管辖范围,特别是祁连山林区法院集中管辖甘肃祁连山等五个自然保护区内的案件,实现了全省重点林区和国家级自然保护区内案件跨行政区域全覆盖。江苏以生态功能区为单位在全省范围内设立9家环境资源法庭,集中管辖全省环境资源一审案件,同时设立南京环境资源法庭,对上述9家法庭上诉的二审案件实行集中管辖。福建由设区的市所在地法院集中管辖全市范围内的环境资源案件,国家发改委将福建“加强生态环境与司法衔接,实现区县市生态环境审判庭全覆盖”作为生态文明先行示范七条经验之一。

二是实行环境资源案件归口审理。将涉及环境资源的民商事案件与行政乃至刑事案件统一归口由一个业务庭进行审理,有利于培养专家法官、统一裁判尺度、形成集聚优势、扩大审判影响、提升司法权威。2018年6月,最高人民法院将以生态环境、自然资源、林业和草原主管部门为被告的环境资源行政案件调整由环境资源审判庭审理,进一步扩大环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理的范围。各地法院根据自身实际,探索实行环境资源民事、行政案件“二合一”,刑事、民事、行政案件“三合一”,或者刑事、民事、行政和公益诉讼案件执行工作“三加一”的归口审理模式。

三是构建生态环境保护协作联动机制。国家公园、自然保护区往往是跨省域的,需要建立健全相应的审判协作和协调联动机制。最高人民法院指导长江经济带11省、市高级人民法院和青海省高级人民法院签订《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》,建立长江经济带区域司法协作机制。京津冀区域环境司法协作工作也取得新进展。人民法院还加强与检察机关、公安机关和环境资源行政监管部门沟通协调,在准确把握司法权边界的前提下,促进国家公园、自然保护区范围内环境司法与行政执法的有机衔接, 对于审理中发现的普遍性问题,及时发出司法建议,形成生态环境保护合力。

四是发挥环境司法的评价指引功能。注重发挥典型案例在示范教育、评价指引方面的作用。最高人民法院五年来共发布15批共135个环境资源典型案例。发布方式从按照刑事、民事、行政传统分类发布,发展到三类案件综合发布,以及针对长江流域重点区域、公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼特定诉讼类型为对象的专题发布等多种方式。案例内容也愈发丰富,保护对象涵摄大气、水、土壤、矿产、林业、渔业、野生动物、自然保护区等环境要素和生态系统,覆盖污染环境、破坏生态、非法开采利用自然资源等领域。与此同时,增进中外案例的信息互享和交流互鉴,首批10个典型案例及2016年、2017年《中国环境资源审判》白皮书(英文版)已在联合国环境规划署法律数据库专门建立的中国环境司法裁判板块中发布。

三、强化理论实践融合互动

近年来,在中国环境资源法学界的理论支持下,环境资源审判领域做了许多开拓性、创新性的工作,特别是在环境司法理念、专门机构设立、管辖制度改革以及环境公益诉讼等方面取得的进展,已经成为学界和学者们关注、研究的对象。最高人民法院立足理论实践交流互动,成立环境资源司法研究中心,在中国人民大学、武汉大学、天津大学设立环境司法理论研究基地,在龙岩等21个中、基层法院设立环境司法实践基地。各理论研究基地、司法实践基地结对开展研究工作,如中国人民大学和呼伦贝尔市中级人民法院、雅安市中级人民法院围绕国家公园为主体自然保护地体系司法保障问题,武汉大学和九江市中级人民法院围绕长江保护立法相关问题,天津大学和重庆市万州区人民法院围绕生态环境损害赔偿诉讼等重点课题开展研究,推出了一批高质量的理论研究成果。

与此同时,我们也注意到,审判实践中仍然存在很多需要理论界和实务界共同关注和研究的问题。比如,在刑事案件审理中,既存在环境污染刑事犯罪打击力度不够、缓刑适用比例较高、罚金刑运用不当等问题,还涉及针对同一污染环境、破坏生态责任主体如何协调适用刑事罚金、行政处罚和民事赔偿三种法律责任的问题。近年来,国家公园、自然保护区内的水电站、采矿、建别墅等开发活动陆续禁止并退出,对于合法审批和未经审批,或是通过违法审批、采取欺诈等手段取得审批等不同情形下的退出,其补偿的政策、依据、事项和标准等应如何体现、平衡公共利益保护和个人权益维护,还需要研究对策并完善相应规则。另外,针对具有损害社会公共利益重大风险的行为提起的环境民事公益诉讼,还需要通过类案的审理积累经验,明确“重大风险”的构成要件,进一步拓展预防原则的适用范围。

环境资源审判的发展离不开环境法学理论的指引。我们期盼着各位专家学者以问题为导向,既围绕环境资源审判专门化的功能定位、基本内涵以及工作机制等司法实践亟待解决的问题深化讨论,又着眼长远,针对民法典绿色化、环境权益、环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的关系,以及区域流域治理、国家公园保护等具有基础性、全局性、前瞻性的理论问题开展研究,为环境司法新情况新问题的解决提供基础理论支撑。我们也将与环境资源法学界一起,以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是生态文明思想为统领,筑牢理论与实务的双向互动平台,完善理论研究和司法实践的交流机制,汇集中外智慧,凝聚各方力量,不断开创环境资源审判工作新局面,为推进新时代生态文明建设和绿色发展,建设美丽中国,实现中华民族伟大复兴中国梦作出新的、更大的贡献!

谢谢大家!

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